再次，民法总则取消国家政策的民法渊源地位，本意就是减少红头文件对市民社会及市场经济的介入。

对此，二审法院未作具体回应，仅指出该行政规范性文件系根据韶关地区当时的医疗保险制度的实际情况制定，可以适用。[lxx]参见《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙江省人民政府令第372号）第5条。

行政法学者主张，法官不宜在裁判文书中直言某规章或行政规范性文件不合法违法无效，而应作出低调的阐明，可宣布其与某某上位法不符，并指出不予适用，以体现司法的谦抑性品格。这里的法律，显然应作广义理解，即不限于全国人大及其常委会制定的法律。例如，在李帅帅诉上海通用富士冷机有限公司、上海工商信息学校人身损害赔偿纠纷案中，争议焦点之一，是实习生在加班过程中受到伤害，其所在学校是否应当承担侵权责任。在2000年立法法的起草过程中，有观点认为规章不是法，不应由立法法调整。民事法官在援引规章或行政规范性文件时可以参照上述做法，呈现其对先审后引以及充分审查义务的履行情况。

[xxxii]参见[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2017年版，第431页以下。[xxvii]苏永钦将找法的标准界定为找到与个案事实最接近的规范，[xxviii]所谓最接近亦是就案件事实和规范之间是否达成涵摄而言。[9]从突发公共卫生事件信息公开的权力配置上看，《传染病防治法》规定的权力主体是国务院卫生行政部门、省级人民政府卫生行政部门和省级人民政府，而《突发事件应对法》规定的权力主体是县级以上地方各级人民政府，所以信息公开权的主体不一致。

《突发事件应对法》第4条规定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。从突发公共卫生事件信息公开的内容范围上看，《传染病防治法》仅规定了预警信息和疫情信息，《突发事件应对法》则详细规定了突发事件预测信息和分析评估结果、危害警告信息、防患建议信息、事态发展和应急处置信息，所以信息公开权的内容和程度不一致。这种转化的信息更全面清晰，不仅能够预测疫情的发展趋势，还能根据市场需求提供个性化服务。在疫情信息共享过程中，涉及到感染者的个人信息时，应当符合个人信息的安全保障标准。

参照上文讨论的法律冲突协调方案、适用原则与运行规则，主要针对疫情信息的发布主体、原则与内容提出以下修法建议： 其一、在疫情信息发布主体方面，将《传染病防治法》第38条第2款和第3款合并修改为县级以上地方各级人民政府定期公布本行政区域的传染病疫情信息。一方面，疫情数据共享中的个人信息应当获得信息权利人的授权，保证个人信息的有序共享。

一旦权力脱离了法制的边界，必然导致裁量权的滥用与人权的侵害。只有充分推动政府数据共享开放和开发应用，才能有效发挥政府数据的资源特性和公共物品属性。（二）及时准确原则 《传染病防治法》《突发事件应对法》与《政府信息公开条例》等都规定了政府信息公开的及时准确原则，[24]有必要进一步界定及时与准确的内涵和外延。综上，依据宪法的原则和精神对个案适用的规范的导控功能，行政机关应该依据《突发事件应对法》公开疫情信息。

上述两部法律构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突，在应急状态下很难按照《立法法》第94条规定的裁决机制解决，应该在合宪性秩序下优先选择适用《突发事件应对法》。为了增强信息公开的可操作性，主张建立政府主导的多元主体协同规则、完善时间动态调整规则、强化信息有序共享规则、明确信息内容分层规则。在这种治理结构下，部门之间信息的流动不畅通，上级部门并不了解当地的客观形势，很难做出准确的判断，导致信息治理效力低下与功能弱化。后者包括确诊、重症、疑似、死亡、治愈及密切接触者的性别、年龄、职业、活动轨迹等信息，公布这些信息有利于其他公众充分预防风险。

[44] 参见刘艳红：《公共空间运用大规模监控的法理逻辑及限度——基于个人信息有序共享之视角》，载《法学论坛》2020年第2期。所以信息公开的内容就应该以社会公众为中心，凡是公众需要的信息就应该公开，无涉疫情防控的个人隐私不得公开。

有学者认为健康信息、身份证件号码、通讯信息、基因信息、生物特征信息、地理位置信息、金融信息、政治意见等属于个人敏感信息，[47]结合信息公开内容的功能适当性，建议不得公开能够识别特定身份的姓名、身份证号、通讯方式和住址、生物特征等信息。[46]为了保护个人隐私，疫情关联人员信息的公开需要脱敏化处理，保证个人身份的不可识别性。

[42]信息与数据是可以实现动态转化的，政府不仅应向数据服务企业共享处理过的碎片化信息，而且要开放原始的整全性数据。为了保护公共安全利益，在预防疫情扩散和治理疫情风险过程中公开疫情相关信息，必然会限制公民个人的信息权利。总之，事实性疫情信息应在第一时间对社会发布，建立在事实信息基础上做出决策的结论性信息可以在时机成熟时再予发布，[28]这样有利于保证及时与准确原则在事实与结论之间的协调平衡。在武汉疫情暴发初期，武汉市发布的关于疫情不存在人传人与可防可控的错误信息，导致大量人员离汉，将疫情散播到省外各地。[4]本文所称突发公共卫生事件是指突然发生的，可能造成或已造成不特定社会公众生命健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等事件。综上，应该优化现行应急信息管理体制，由地方各级人民政府统一领导疫情信息公开，各部门将收集的信息集中报送给政府，由政府统一公开。

[35] 参见宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，第20页。发生重大突发卫生事件以后，当地政府应该统一调度各职能部门，相关职能部门则在职责范围内进行疫情调查与研判，将信息汇总上报给政府，由政府对信息进行筛查确信后统一公开。

首先，预案预警信息是第一位需要对外公开的，具体包括传染病预防控制方案和公众防范措施，传染病的发生、流行趋势以及影响其发生、流行的因素，在疫情暴发流行之前公开该内容有利于人民及早预防风险。2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要优化政府职责体系…加强数据有序共享，依法保护个人信息，这一论断为政府数据共享指明了方向。

原则的选取建立在一定的价值基础之上，突发公共卫生事件的信息公开与普通政府信息公开的价值目标有差异。[14]也就是说，原则上是旧的特别法律优于新的一般法律适用。

一、问题的提出 现代社会面临的风险无处不在，从SARS到新型冠状病毒感染肺炎（以下简称新冠肺炎）等突发公共卫生事件的发生，反映出我们身处不确定性的风险社会之中。当然，由政府组建的临时指挥部统一领导，这种非常态化的应急管理机制应对风险的能力也是不足的，未来有必要在政府下设应急指挥部，建立突发事件的常态化治理机制。综上，关于突发公共卫生事件中的信息公开事项，《突发事件应对法》与《传染病防治法》构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突。针对疫情信息的性质而言，对于经过调查形成的事实性信息应该确保公开的及时性，对于经过行政判断形成的结论性信息应该确保公开的准确性，因为事实性信息的及时公开有助于公众自我决策，而结论性信息涉及到价值权衡需要一个成熟的决策过程。

在风险社会中，行政机关作出与人民权益有关之行为时，应给与政府以外的主体更多的表达意见的机会，实现公共治理的民主互动。其次，在疫情防控实践中，由于缺乏风险信息防控的法治理念，导致信息发布主体权力冲突、权利的协同效应不彰、信息流动不畅，发布时间不及时、发布内容不规范等问题，遵循这些原则组合，可以避免疫情信息公开失策。

此次新冠肺炎疫情信息的公开就极为不及时，导致延误最佳治理时机，引发公共危机。该条规定法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

鉴于法律规范的模糊，宜在原则的指引下，明确信息公开的多元主体协同、时间动态调整、内容有序共享与分层规则，实现风险信息的有效治理。原则具有选择个案规则的导控功能和续造个案规则的定格功能，[34]所以有必要将突发公共卫生事件中信息公开的原则细化为可操作性的具体规则，为行政行为提供合法性指引。

六、结语 为了应对突发公共卫生事件，防患化解重大风险，政府需要依法履行疫情信息公开职责。再次是应急处置信息，包括处理措施、控制情况、解除时间以及相应解释性说明，这些信息的公布有利于公众做好应急准备，合理安排未来的生活。另外，为了防止信息出自多门，上级政府不宜直接通过领导的方式发布信息，而应在明确下级政府职责归属的条件下，对相关责任主体提出可行性建议。另一方面，为了个人信息的去识别性，数据服务专业机构在利用原始疫情数据过程中，往往需要进行匿名化处理，防范个人数据的滥用。

[16] 参见刘志刚：《法律规范的冲突解决规则》，复旦大学出版社2012年版，第104页。第44条与第45条规定发布警报进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当向社会发布以下信息：反映突发事件信息的渠道，与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，可能受到突发事件危害的警告，避免、减轻危害的常识与咨询电话，有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。

而突发公共卫生事件的信息公开不仅涉及到政府信息公开，还要公开个人信息，在公共利益的目标导控下，需要兼顾行政效率与权利保障，维持权力与权利的协调平衡，据此建立以下原则。并且该法中信息公开的范围较窄、内容模糊、操作性低，不利于保障人民的知情权，更无法全面预防和应对疫情。

《突发事件应对法》是调整自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等所有突发事件的法律，《传染病防治法》是专门调整由传染病的发生与流行导致的公共卫生事件的法律，二者构成一般法与特别法的关系。《政府信息公开条例》第10条规定了县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。